Новая инициатива Министерства юстиции РФ: больше вопросов, чем ответов.

Заключение Славянского правового центра.

Министерство юстиции РФ разработало Проект федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Помимо внесения ряда «технических» поправок в Закон о свободе совести, законопроект предполагает некоторые существенные и принципиальные изменения, касающиеся деятельности религиозных объединений.

Во-первых, из Закона о свободе совести предлагается исключить понятие «религиозная группа».

В соответствии с проектом в качестве религиозных объединений предлагается признавать только:

1. Религиозные организации.
2. Учреждения профессионального религиозного образования.
3. Организации, созданные централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом, имеющие цели и признаки, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 6 настоящего Федерального закона, в том числе руководящий или координирующий орган.

Ограничившись перечисленными формами религиозных объединений, проект не устанавливает запрет на деятельность каких-либо религиозных сообществ без государственной регистрации. Такие сообщества с точки зрения закона просто не будут признаваться религиозными объединениями. Тем самым авторы проекта выводят религиозные группы из правового поля. То есть для государства они просто перестанут существовать при том, что на сегодняшний день религиозных групп в некоторых конфессиях больше чем зарегистрированных религиозных организаций.

Действующая редакция Закона о свободе совести признает религиозную группу в качестве одной из форм религиозного объединения. Однако, при этом на практике возникает много вопросов относительно деятельности религиозных групп, например: с какого момента считать группу созданной? Необходимо ли проведение учредительного собрания для такого создания или группа считается созданной с первого собрания ее участников без принятия какого-либо решения об этом? Как идентифицировать группу (необходимо ли группе иметь наименование и т.д.)? Какой минимум участников должен быть в группе, два человека – это группа? И так далее. В связи с этим было два варианта решения этой проблемы. Первый - внести в Закон о свободе совести изменения, отвечающие на все возникшие вопросы, связанные с деятельностью религиозных групп, что было бы вполне логично. Второй – исключить из Закона понятие «религиозная группа». Этот вариант с точки зрения его реализации, конечно же, значительно проще, хотя юридически ущербный, и как мы видим, Минюст РФ решил избрать его.

Какие правовые последствия будут, если предлагаемые изменения будут приняты?

В соответствии со статьёй 28 Конституции Российской Федерации «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». Статья 15 Конституции гласит, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Статья 18 Конституции: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Таким образом, в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации каждый гражданин обладает конституционным правом на исповедание веры как индивидуально, так и совместно с другими. Это право является непосредственно действующим и не может быть ограничено. Поэтому исключение понятия «религиозная группа» из Закона о свободе совести не может означать запрет на осуществление какой-либо религиозной деятельность без прохождения процедуры государственной регистрации. В случае принятия поправок, граждане также как и прежде смогут свободно объединяться и собираться для совместного исповедания веры. Только такие группы не будут признаваться религиозными объединениями, а значит, на них не будут распространяться нормы Закона о свободе совести, регламентирующие деятельность религиозных объединений.

Однако, в правоприменительной практике различные контролирующие и надзорные органы далеко не всегда следуют духу закона. В данной ситуации применение может оказаться далеко не в пользу прав граждан – раз в Законе не содержится такого понятия как «религиозная группа», то и на практике таковых быть не должно. Примеров, когда нарушались права граждан на совместное исповедание веры, даже наша современная история знает не мало. От таких нарушений не спасает ни статус зарегистрированной религиозной организации, ни статус религиозной группы, ни наличие индивидуальных конституционных прав. В условия широко распространённого правового нигилизма в нашей стране, в том числе среди тех, кто должен охранять наши права, не приходится надеяться на то, что надзорные органы будут относиться с должным уважением к конституционным правам граждан без особых указаний на это в иных законодательных актах. Поэтому предлагаемы Минюстом изменения, полагаем, приведут к возникновению еще большего количества вопросов и большего количества проблем в правоприменительной практике и потребуют дополнительных разъяснений со стороны компетентных органов, а также проведения ряда судебных процессов по защите прав граждан от необоснованных ограничений. Кроме того, возникает вопрос – какова цель законопроекта и достигается ли эта цель? Если цель состоит в усовершенствовании законодательства, то такую цель подобными методами достичь невозможно, так как с принятием законопроекта большая часть религиозных объединений перестанет существовать де-юре, продолжая свою деятельность де-факто. При этом религиозные группы не могут быть привлечены к ответственности, вплоть до запрета деятельности, поскольку они уже не будут являться субъектами, деятельность которых регулируется Законом о свободе совести. В этом случае логичным выглядит лишь один следующий шаг – запрет собраний для любых незарегистрированных религиозных сообществ.

Считаем, что было бы разумней подготовить законопроект, отвечающий на вопросы, которые возникают на практике в отношении деятельности религиозных групп, чем просто убрать религиозные группы с правового поля в надежде, что вопросы будут сняты сами собой.

Во-вторых, предлагается ограничить в правах вновь создаваемые религиозные организации в течение 10 лет после ее государственной регистрации.

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона о свободе совести обязательным условием для регистрации религиозной организации является необходимость подтверждения существования  религиозного объединения  в качестве религиозной группы на протяжении не менее 15 лет. Европейский суд по правам человека в Постановлении от 1 октября 2009 года по делу «Кимля и другие против России» признал это требование российского законодательства несоответствующим Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский Суд обязал Россию принять меры, направленные на то, чтобы исключить отказы в регистрации религиозных организаций из-за несоблюдения требования о предварительном существовании религиозного объединения не менее 15 лет в качестве религиозной группы.

Подготовленным Минюстом законопроектом предлагается исключить из Закона о свободе совести требование о предоставлении религиозной организацией при прохождении государственной регистрации документа о 15 летнем сроке существования. Таким образом, становится возможным зарегистрировать местную религиозную организацию не входящую в централизованную религиозную организацию без предоставления указанного документа.

Однако, при этом в законопроекте содержится норма об ограничении прав религиозных организаций, в соответствии с которой местная религиозная организация, не представившая для государственной регистрации создания документ, подтверждающий ее вхождение в централизованную религиозную организацию, в течение 10 лет после ее государственной регистрации не вправе пользоваться следующими правами:

- обучать детей религии вне рамок образовательной программы в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
- иметь при себе представительство иностранной религиозной организации;
- проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам находящихся в них граждан в помещениях, специально выделяемых администрацией для этих целей;
- создавать образовательные учреждения, а также учреждать средства массовой информации;
- создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала;
- приглашать иностранных граждан в целях занятия профессиональной, в том числе проповеднической, религиозной деятельностью в данных организациях в соответствии с федеральным законодательством;
- выступать учредителями централизованной религиозной организации.

Предложенное Минюстом ограничение грубо нарушает требования пункта 2 статьи 14 Конституции РФ, в соответствии с котороым: «Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом». В решениях Конституционного суда РФ и Европейского суда по правам человека неоднократно отмечалось, что религиозным группам и религиозным организациям законом могут предоставляться разные права, но религиозные организации должны пользоваться равными правами.

Также данное предложение откровенно игнорирует Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 года N 16-П. В пункте 4 Постановления в частности говориться:

«Из статьи 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1) следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из статей 71 (пункты "в" и "о") и 76 Конституции Российской Федерации, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений.

При этом законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.»

В данном случае невозможно говорить о каких-либо конкретных конституционно значимых целях и о том, на сколько ограничения прав оправданы и соразмерны, так как цели не указаны, а ограничения основаны на чисто формальных основаниях, не связанных с фактической деятельностью какого-либо религиозного объединения. Таким образом, авторы проекта просто ставят знак равенства между «новые» и «опасные». 

В-третьих, законопроект расширяет полномочия государственной религиоведческой экспертизы.

В действующей редакции Закона о свободе совести государственная религиоведческая экспертиза проводится только при регистрации организации при ее создании. Минюст предлагает проводить экспертизу в отношение уже действующих религиозных организаций. Согласно проекта государственная религиоведческая экспертиза может проводиться в случаях:

1) поступления в федеральный орган государственной регистрации (или его территориальный орган) в установленном порядке заявления о государственной регистрации:

- местной религиозной организации, не имеющей подтверждения, выданного централизованной религиозной организацией того же вероисповедания;
- изменений, вносимых в устав религиозной организации (в том числе в ее наименование), если эти изменения связаны с указанием или изменением сведений о вероисповедании организации;

2) при необходимости экспертной оценки наличия или утраты в деятельности зарегистрированной религиозной организации признаков религиозной организации, установленных настоящим Федеральным законом.

В законопроекте не установлено могут ли проводиться религиоведческие экспертизы неоднократно в отношении одной и той же религиозной организации и как часто могут проводиться такие экспертизы. Более того, не понятно, каковы правовые последствия, если экспертиза установит, что действующая религиозная организация утратила необходимые признаки. Закон о свободе совести не предусматривает за это никаких санкций. В соответствии со статьёй 12 Закона религиозной организации может быть отказано в регистрации, если она не признана в качестве религиозной. Но это возможно только при регистрации организации, или при регистрации изменений в документах организации. В законопроекте данная формулировка содержится практически в таком же виде.

В предложенных поправках ни слова не сказано ни о сроках проведения экспертизы, ни о требованиях, предъявляемых к членам экспертного совета по проведению экспертизы. В тексте лишь дана отсылка на ведомственный нормативный акт, которым эти вопросы должны быть регламентированы. Это снижает авторитет регулятивной функции Закона.

Подводя итоги анализа предложенного Министерством юстиции РФ Проекта федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» можно отметить, что конечно же в нем есть положительные моменты. Это прежде всего касается внесения необходимых технических правок, конкретизация оснований для отказа в регистрации религиозных организаций. В целом же с учетом всего выше сказанного, оценка законопроекта отрицательная. Как нельзя лучше суть этих предложений отразил действительный государственный советник РФ первого класса А.Е. Себенцов в интервью Независимой газете: «…просто удивительно, насколько нам (в лице Минюста) удается создавать прецеденты усугубления проблем под видом их решения».

Английская версия (English version)

Ряховский В.В.

Пчелинцев А.В.

Чугунов С.В.

адвокат